發(fā)達國家在阻止環(huán)境施害者的過程中，有一條非常重要的法律叫“按日計罰”。也就是從發(fā)現(xiàn)污染的那一天起，到污染終止的那一天，每一天都要罰款一定的數(shù) 額，污染時日越長，罰款越重，這樣可以達到震懾環(huán)境施害者的作用。我國環(huán)境保護法正在修訂中，“按日計罰”會以什么樣的方式入法，這是很多關(guān)注環(huán)境保護的 人們正在思考的一個問題。
“按日計罰”曾寫入“修訂草案”
早在2007年，環(huán)境保護部副部長潘岳在一次講話中提到，環(huán)境污染已經(jīng)超過了國企轉(zhuǎn)型、土地征用、住宅強拆等，成為引發(fā)社會沖突的主要動因之一。
“目前，我國對因環(huán)境污染引發(fā)的訴訟案件還缺乏有效的支持力度。”中國政法大學(xué)污染受害者援助中心主任王燦發(fā)表示，由環(huán)境傷害引發(fā)的案件越來越多，每年至少以超過5%的速度在遞增。
汪光燾作為全國人大環(huán)境與資源保護委員會的主任委員，一直在力推環(huán)境保護法的修改。“從1995年八屆全國人大到2011年十一屆全國人大，全國人大代表提出修改環(huán)境保護法的議案共有75件。”
從2008年到2010年，十一屆全國人大環(huán)境與資源保護委員會經(jīng)過歷時3年的調(diào)查研究，開展了現(xiàn)行污染防治相關(guān)法律和環(huán)境保護法的后評估，專題論證研究了環(huán)境保護法的定位問題，并起草了環(huán)境保護法修正案草案。
汪光燾說：“國際上有一個相對流行的做法是‘按日計罰’制度。根據(jù)對違法行為的處罰應(yīng)與其違法情節(jié)相適應(yīng)的處罰原則，對主觀惡性強、持續(xù)時間長的違法行 為理應(yīng)重罰。在《重慶市環(huán)境保護條例》、《深圳經(jīng)濟特區(qū)環(huán)境保護條例》等地方性法規(guī)中，針對比較普遍的具有持續(xù)性的超標排污等環(huán)境違法現(xiàn)象，規(guī)定了‘按日 計罰’制度。為此，在草案中，曾加入了‘按日計罰’的規(guī)定。”
“按日計罰”比“最高限額”要好
有一種建議是不設(shè)“按日計罰”，而要設(shè)“最高限額”，以保護污染施害者不至于被罰得傾家蕩產(chǎn)。
王燦發(fā)認為，要嚴懲污染施害者，設(shè)定“最高限額”不太現(xiàn)實，不如改成“按日計罰”。他說：“我國的水污染防治法在修訂時，把最高罰款規(guī)定為300萬元， 但我覺得不應(yīng)該規(guī)定最高限額，該罰多少就罰多少，違法一天就罰一天，不用最高限制。比如美國杜邦公司的特氟龍事件，因為有化學(xué)物質(zhì)危害人體健康，從它知道 有危害還在賣產(chǎn)品開始，到停止賣的那一天，每天罰2.5萬美元，最后罰了3.1億美元，這個公司就不敢再違法了。除了民事訴訟，還應(yīng)當(dāng)加強對環(huán)境污染刑事 犯罪的制裁。最高法院出臺過司法解釋，造成直接經(jīng)濟損失30萬元，造成1人死亡或3人重傷的環(huán)境污染事件，都要追究刑事責(zé)任。”
民間 環(huán)保組織“自然之友”組織過一次針對環(huán)境保護法修訂的研討會，與會專家認為，在公示的環(huán)境保護法修正案中，“按日計罰”理應(yīng)成為核心內(nèi)容。“自然之友”執(zhí) 行理事梁曉燕說：“建議在充分吸納社會意見的基礎(chǔ)上，爭取把‘按日計罰’等在世界各國實踐中已經(jīng)被反復(fù)證明成功的環(huán)境制度加入條款中。”
“按日計罰”應(yīng)配合“環(huán)境公益訴訟”
環(huán)境保護部政策法規(guī)司副司長別濤認為，環(huán)境保護法修正案應(yīng)當(dāng)在民訴法新規(guī)定的基礎(chǔ)上，進一步明確環(huán)保部門和環(huán)保社會組織提起環(huán)境公益訴訟的主體資格。
別濤說，近年來，在各方面的推動下，建立環(huán)境公益訴訟制度，逐步形成了社會共識。特別是在人大代表、專家學(xué)者、環(huán)保組織持續(xù)不斷地呼吁下，環(huán)保部門大 力推動、司法機關(guān)大膽實踐，環(huán)境公益訴訟取得積極效果。2005年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》指出，“發(fā)揮社會團體的作用，鼓 勵檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動環(huán)境公益訴訟。”
顯而易見，最高行政機關(guān)明確鼓勵社會團體提起環(huán)境公益訴訟。2010年最高人民 法院印發(fā)的《關(guān)于為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》提出，“依法受理環(huán)境保護行政部門代表國家提起的環(huán)境污染損害賠償糾紛案件，嚴厲 打擊一切破壞環(huán)境的行為。”最高人民檢察院的態(tài)度也非常積極。由此可見，最高司法機關(guān)明確認可環(huán)保行政部門可以提起環(huán)境公益訴訟。
正是在這樣的背景之下，2007年以來，貴陽、無錫、昆明等城市和海南、云南、浙江、江蘇等省高級法院負責(zé)人高度關(guān)注環(huán)境保護，聯(lián)合檢察院及公安、環(huán)保等行政部門制定了專門規(guī)則，設(shè)立環(huán)保法庭，指導(dǎo)環(huán)境公益訴訟實踐。
在此過程中，最高人民法院、環(huán)境保護部密切協(xié)作，對環(huán)境公益訴訟實踐給予了大力推動和指導(dǎo)。據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會不完全統(tǒng)計，我國各級法院近年來已經(jīng)受理的環(huán)境民事公益訴訟案至少17起，原告主要涉及檢察機關(guān)、環(huán)境保護等行政機關(guān)、環(huán)保組織三種類型。
關(guān)于公益訴訟，民事訴訟法修改決定的表述是：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院 提起訴訟。”但是，哪些法律可以規(guī)定公益訴訟的主體？哪些機關(guān)、哪些社會組織可以納入法律規(guī)定的主體范圍？除了污染環(huán)境，破壞資源領(lǐng)域能否適用公益訴訟？ 這些問題依然有待環(huán)保法進一步明確。
因此，正在修改的環(huán)境保護法應(yīng)當(dāng)在海洋環(huán)保法和新的民事訴訟法基礎(chǔ)上，對有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的 行政機關(guān)、社會團體、民間組織，做出統(tǒng)一、明確的規(guī)定。根據(jù)我國民政主管部門的分類，社會組織包括民辦非企業(yè)單位、基金會、社會團體三大類。如果明確了環(huán) 境公益訴訟主體，公眾參與環(huán)境保護就會有更為堅實的法律保障。（記者 馮永鋒）
